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在法治日渐昌明的今天，公民、法人和其他组织（以下统称“公民”）对行政执法活动不服的，一般应依循“法律渠道”解决纠纷、寻求救济。问题是，公民面对行政机关及其工作人员违法行使职权，除了诉诸行政复议、行政诉讼，他可以拒绝遵从乃至直接抗拒吗？
对于上述问题，中国法学界在“行政行为公定力”[1]、“无效行政行为”[2]、“公民抵抗权（拒绝权、防卫权）”[3]等标题下，已经作了不少讨论。相关的观点大体上分为两个阵营：一方以行政行为公定力为根据、以维护行政秩序为目标，反对赋予公民拒绝权（抵抗权）；另一方则以行政行为无效理论为依托、以制定法的完善为归宿，主张承认公民的拒绝权（抵抗权）。虽然多数学者似乎乐于接受行政行为无效和公民拒绝权的主张，但质疑和反对的声音始终不绝。有学者认为行政行为无效和一般违法最后都应诉诸法院裁判，在后果上没有区别，因此行政行为无效概念没有意义，拒绝权也没有必要。[4]也有学者认为拒绝权在事实上不可行，因为相对人既无法辨认也难以抗拒无效行政行为，或者认为根本不可取，因为承认拒绝权可能激化矛盾，甚至可能造成社会动乱。[5]关于拒绝权的分歧也反映到立法过程。虽然有多部法律规定公民在特定情况下“有权拒绝”，但立法是否更普遍地承认拒绝权仍然很有争议。《行政强制法》草案一度规定，没有法律、行政法规的依据，行政机关进入生产经营场所实施检查、调查的，当事人有权拒绝。[6]但由于一些学者和人大代表对该规定表示疑虑，这一条款在后来的草案和正式的立法中又被删去。
除了立场上的尖锐分歧，现有的学术讨论还存在比较普遍的局限。首先，讨论主题（包括行政行为、拒绝权等概念）往往缺乏清晰的界定。其次，论证思路基本沿袭大陆法的传统而对英美法几乎没有任何注意，并不加辨析地把行政行为无效理论与公民拒绝权进行对接。第三，抽象的理念多于具体的分析，对中国的立法和实践缺乏梳理，对现实中的复杂情况更缺少关注。最后，争论双方对相关观点还缺少正面的回应，有些各说各话。
本文将在阐述和界定问题的基础上，通过分析比较大陆法和英美法的不同传统，梳理和总结中国现有的立法和实践，对中国的理论和制度建构提供一些建议。文章赞成有限制的行政行为公定力理论和行政行为无效理论，但更侧重于从公民在法治秩序中的地位角度，强调尊重公民对法律的判断，承认公民在一定情况下对行政违法行为的拒绝权。
一、行政行为效力争议与公民拒绝权
在现有文献中，对相关问题的讨论不同视角交错、各种话语杂陈，这给讨论带来了困扰。例如，“公民不服从”、“国民抵抗权”与“公民拒绝权”混为一谈，“拒绝”、“抗拒”、“抵制”等等用词不一、含义不明。下面将从法律争议的层面、场合、方式三个角度，交代相关概念的使用。
（一）与“公民不服从”、“国民抵抗权”的区别
公民对国家行政权力的藐视，可以区分为两个层面：一是公民对行政行为所依据的法律本身的争议，二是公民对一个行政行为是否符合法律的争议。当一个公民承认行政行为符合既定的法律，但基于自己政治、道德、宗教上的信念拒绝服从，他反抗的才是法律本身；当一个公民承认现存的基本法律秩序，但基于自己对法律的判断认为一个行政行为违法，他争议的只是一个行政行为的效力。
就法律本身的争议而言，从古希腊以来就有“恶法亦法”还是“恶法非法”的争论。苏格拉底拒绝朋友的越狱建议，传达了这样一个观念：法律就是法律，无论其多么非正义，必须服从。[7]安提戈涅的故事则告诉我们，在主权者的命令之上还有一种更高的法律，在两者面临冲突时，人们可以不顾后果而选择遵从更高的法律。[8]这样一个反抗暴政和法律的主题在后代被“公民不服从”、“国民抵抗权”的讨论所延续。公民基于特定的道德诉求，公开地、和平地违抗法律，并自愿地接受法律的惩罚，往往被称为“公民不服从”。[9]而国民抵抗权，正如美国独立宣言、法国雅各宾宪法和德国基本法1968年修正案所宣示的，主要是对暴政的抵抗。[10]上述讨论具有重要的宪政意涵，然而它们针对的都是比较极端的情况，在平日的法律生活中较少出现，不是本文讨论的主题。
本文讨论的是公民对一个行政行为是否符合法律的争议，即公民认为行政行为违背法律，因而拒绝服从。公民认为行政行为违法，只是根据他自己的理解认为它违法、不可接受，它可能涉及但并不必然涉及道德良知。[11]公民拒绝服从的行为，可能遭致行政机关的强制执行，可能因“妨害公务”被处以行政的或者刑事的处罚，还可能遭受其它的损害。所有的争执最后都将通过新的诉讼程序予以裁判，并且公民将服从这一裁判。在某些情况下，公民对行政行为的异议与对法规合法性的异议交织在一起。随着当代国家普遍建立了对法规的合法性、合宪性审查制度，对法规的异议仍然是一个法律秩序内的问题。[12]因此，与“公民不服从”、“国民抵抗权”不同，公民行使拒绝权并非挑战一国的法律秩序，而只是挑战行政机关及其执法人员对法律的宣称。是否承认公民对行政违法行为的拒绝权，其实质是是否承认公民对法律的判断权。
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