康有为是戊戌变法的重要领袖人物。甲午战后面对外敌入侵,政局不稳的局面,康有为提出一系列变法主张,这其中就包括康有为的警政思想。学界在梳理近代警政思想的演进过程时,认为康有为的警政思想不具有创新性。这一认识以韩延龙、苏亦工的《中国近代警察史》中的观点为代表。两位学者在书中指出:“康有为的警政主张,大体沿袭何启、胡礼垣和郑观应等人的观点,没有更大的突破。”笔者认为作为维新派代表的康有为是从宏观制度层面来考量警政思想,这本身就高于改良派的认识,具有革命性的意义。另外,康有为确实也提出了新的警政思想且具有很强的前瞻性,这都在后来的警政建设中得到了体现。本文拟对康有为警政思想的来源、内容和评价进行简要的探析。
一、康有为警政思想的来源
康有为的警政思想主要集中在他的三道奏折中:光绪二十三年( 1897)十二月的《上皇帝第五书》、光绪二十四年( 1898 ) 正月的《上皇帝第六书》、同年五月上书的万言书。纵观这三道奏折,康有为的警政思想在“设巡捕、整市场”这一基本主张的基础上步步深入,最后在万言书中得到了系统化的阐释。康有为的警政思想主要有三个来源。
(一)对国外警察制度的考察、学习和借鉴康有为对国外警察状况的初次考察始于19世纪中后期。洋务运动的失败,中国有识之士开始从社会制度角度向发达国家学习,警察制度就是这其中学习的重要内容,康有为是这一学习潮流中的代表人物。“早在1879年康有为读到《西国近事汇编》和《环游地球新录》时就注意到西方警察制度的先进之处。随后,他又到当时是英国殖民地的香港考察,发现‘西人宫室之瑰丽、道路之整洁、巡捕之严密’,乃知西人治国有法度。”而在我国上海等地的租界中,工部局所设立巡捕房工作模式更加深了康有为对警察的认识。这些阅读和游历为康有为日后警政思想的形成奠定了感性基础。
康有为正是在上述认知的基础上,并大量借鉴日本警察制度来完成其警政思想质变的,这是与康有为的政治主张密切联系的,康有为的警政思想是他向日本所学国家制度中的子内容。“日本维新以行政兼司法,隶内务省而别立总监之厅。政府、县有警部,凡十等。其职保护人民,其事四:曰去害、曰卫生、曰检非违、曰索罪犯。故警察者,上通政府而下达穷壤。弥教案、诘戎莽、稽印税、缉私铸、佐学校、清田赋,莫不赖之。”显然这些论述表明,日本的警察一方面成为独立的行政建制,另一方面承担具体的职责任务,这就为康有为在中国创立警察提供了制度上的范式。因此,康有为在奏折中提出“设巡捕、整市场”、“道路、巡捕、卫生、济贫、崇教、政俗之政,皆督焉”,诸如此类的建警主张也就成为水到渠成之事。
(二)对国内早期改良派警政思想的吸收
1895年,改良主义者何启、胡礼恒合作写出了《中国宜改良新政论议》,提出设巡捕的设想。而在同一年,郑观应在重印《盛世危言》时增入了《巡捕》一章,这也是中国最早单独成章系统讨论巡捕的文章。在本章中郑观应更是明确指出“设立警察是消除现存弊端的根本途径”。这种设专职巡捕于城市的制度,“实于地方民生大有裨益”、“如中国仿而行之,何致有教堂滋事,两乡械斗,小窃劫案如此之多乎?”62随后, 1896年陈炽在《庸书》中的《巡捕》篇,也专门谈到创立警察问题。而出使日本归来的黄遵宪更是深有感触,他在《与梁任公手札》中说:“警察一局, 为万政万事根本。警察者,治民之最有实力者也。”
可以看出,早期这些改良主义者的警政思想在警察创立、警察职能以及警察作用方面都有了粗略的介绍。“维新派的警政尝试和以后清廷的警政建设都在一定程度上,自觉不自觉地接受了早期改良派的某些主张。”因此,改良派的警政设想成为康有为警政思想的重要来源可谓言之有据。
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