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论文摘要: 垃圾处理是城市环境治理的重要内容, 垃圾处理产业中的邻避现象是垃圾的广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突, 而破解邻避现象的基本思路是消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异。
垃圾处理是城市环境治理的重要内容, 我国已经明确了垃圾处理的产业化、市场化 发展方向。然而,从国内外实践经验看, 随着人们环保意识和生活水平的提高, 垃圾处理中的邻避现象正日益严重, 并成为了垃圾处理事业发展的绊脚石。因此, 开展对垃圾处理产业中邻避现象的系统研究是极其迫切和必要的。本文以国际上典型的案例为分析载体, 对邻避现象的本质和原因进行了较为深入的剖析, 以期为我国各级政府寻找破解良策, 为推进和加快垃圾处理产业化进程做一些理论上的有益探索。
一、垃圾处理产业中邻避现象的内涵与本质
邻避现象的 英文 涵义是“Not In My Back Yard”,简称为“NIMBY”, 即一般所谓的“不要在我家后院”,指的是当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策时, 政策的目标地区却强烈反对把当地作为政策目标的草根运动。邻避现象展现出特定的大众自我矛盾的态度: 原则上赞成政府施政的目标, 但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。邻避现象广泛存在于诸如兴建监狱、 工业 区、游民收容所、核电厂等许多领域。伴随着垃圾处理量的日益增加, 垃圾处理领域中邻避现象也日趋严重。为了解决垃圾问题, 大家都认为政府设置垃圾焚化炉或掩埋场是合理的, 但决不同意把垃圾处理设施建设在自家住地的周围, 也就是说,只要别在我居住的周围建设这些设施, 就非常赞同建设垃圾处理设施( Fischer,1995) [1]。
同人类与垃圾相伴生一样, 垃圾处理和邻避现象也是共存的。尤其是近年来, 随着人们对健康居住环境要求的提高, 邻避事件的发生更是日趋频繁, 几乎成了全球性的难题。上个世纪初, 美国的一些城市( 比如纽约) 为了图省事而将垃圾直接运往别的城市或外州进行填埋, 引起了垃圾接受地居民的强烈反抗,为了积极抵制垃圾运进“自家后院”, 他们有效地组织了“NIMBY”运动。[2]现如今, 在我国的许多大城市也都曾经出现过这样的情况。浙江省环保局固体废物管理中心主任张福健认为,“固废填埋场对于地质条件的要求很高, 而且要离居民区一公里以上, 老百姓对此非常的敏感, 填埋场还不能远离危险固废的产生地,所以征地就异常的困难。”这位官员所说的“敏感”实际上就是邻避现象的一种表现。
垃圾处理是随着人口在空间的集聚( 城镇化) 、不可分解垃圾的增多、垃圾数量的巨量增加而逐步凸现的。随着 科学 技术进步, 人类合成了众多诸如塑料之类的不可分解或需要很长时间才能分解的化合物, 加之人口的空间集聚, 使得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾。如此就产生了垃圾的成份和数量远远超出了大 自然 的自我净化能力, 从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现象。在现有技术条件下, 尽管资源回收的广度和深度已经有了长足的进步, 但是总体上来看, 垃圾还是一种会给人们带来痛苦感受的“负 经济 品”。垃圾处理能够清洁人们的居住环境、防止病毒、细菌的滋生和扩散, 是人类生活所必须的, 因而是一项价值创造活动, 是 现代 人类社会所不可或缺的生产活动。
但是, 在现有的经济、技术、 法律 条件下, 垃圾处理过程是一个具有重大外部性的生产活动。本文认为, 垃圾处理产业中的邻避现象的本质正是来源于这种特殊的外部性。在仔细考察垃圾处理中的外部性后发现, 垃圾处理的外部性存在两个层次并且在每个层次上具有完全相反的表现形式。从全社会范围看, 垃圾处理美化了人们的居住环境而存在正的外部性, 因而得到绝大多数居民的赞同; 从垃圾处理所在地这一狭小的区域范围看, 因为垃圾处理本身存在产生“二次污染”的巨大风险, 因而垃圾处理过程存在明显的负外部性, 因而常常被周围居民所抵制。
因此, 现代社会的垃圾处理模式使得要在某一地点集中处理所有人产生的垃圾, 并存在“ 二次污染”风险, 这一模式实际上是把垃圾对人类造成的危害集中到了某一狭小区域的居民身上, 造成了他们的成本与收益的巨大分离, 是少数人的利益受损换来了多数人的环境收益。当成本与收益的脱节超出了人们的忍受极限时, 对垃圾处理的抵制就不可避免了, 反抗将随之而起, 从而产生了邻避现象。因此, 垃圾处理产业中邻避现象的本质可以简单地归纳为, 垃圾的广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突。
二、垃圾处理中产生邻避现象的基本原因
目前, 学术界对于邻避现象的研究较少, 已有的研究基本上是从民主、环境正义等 政治学、伦 理学 的角度来阐述邻避现象产生的原因。 台湾 的张震东教授在其着作《正义及相关问题》中认为, 民主国家在形式上赋予了自由平等权, 并奉行“少数服从多数”的原则, 但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对的”的道德权威, 甚至以多数为名而滥用权力来压制少数, 造成所谓的“多数暴虐”[3]。文森特·奥斯特罗姆( Vincent Ostrom) 等人也认为, 相信多数决策原则就必然意味着多数人能够做出决策, 而这种决策是与少数人的利益相悖的。[4]可见, “多数暴虐”实际上是通过现代民主制度, 实现由少数人来承担使得多数人受益的项目的成本和风险。而当这部分人认为这种成本和风险异常大时, 人们所固有的自利倾向将会转化为一种强有力的反抗。垃圾处理产业中出现的邻避现象正是被有效组织起来的利益受损的“ 少数人” 对这种“多数暴虐”的抗争。台湾东吴大学的陈俊宏认为, 代议制民主制度是邻避现象产生的根本原因, 并提出了他认为能够与环境治理等可持续发展政策推行相兼容的审议式民主理论。[5]从以上学者的研究结论可以归纳出, 从政治学的角度来说, 产生邻避现象的根本原因是在现代代议制民主制度下, 由于遵循“少数服从多数”的基本决策原则, 产生了多数人获得的利益却由少数人来承担成本和风险的不对称现象, 而当这种不对称在某种条件下变得不能被少数人所容忍时, 反抗就成为了必然的结果, 邻避现象的出现也就在所难免了。
从经济学的角度来看产生邻避现象的原因也许更加直接和清晰。邻避现象的本质是边际收益、边际成本在处理地居民和全社会之间存在的巨大偏离, 又可以把它分为正常偏离和非正常偏离。非正常偏离是由于人们在认识和观念上的扭曲而导致的, 对于垃圾处理所产生的外部性认识偏差, 它实际上是一种虚幻的外部性。正常偏离是指在现代垃圾处理模式下, 人们利益结构的调整未能到位而形成的成本与收益之间的偏差, 是客观存在的外部性。
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